“十一五”农村公路发展规划研究

第一节 “十一五”农村公路 规划 和建设的原则和总体目标

一、原则

按照科学发展观的要求，“十一五”农村公路 规划 和建设应遵循以下原则：

农村公路 规划 和建设与城镇化建设相配套的原则

农村公路 规划 和建设与农村各项社会事业发展相适应的原则

农村公路在区域间基本实现平衡发展的原则

为农民服务、促进农村居民全面发展的原则

最大限度地节约资源和保护环境，走可持续发展道路的原则

二、目标

本着上述原则，到“十一五”末(2010年)，农村公路建设应实现的总体发展目标是：初步形成覆盖农村地区的结构合理的农村公路网，农村公路对农村经济社会发展的制约状况得到基本改善，农村公路地区间发展不平衡的状况得到较大改善，为农业、农村发展和农民出行提供便捷、快速、经济、可靠的运输通道。

到“十一五”末，基本实现全国所有具备条件的乡（镇）通沥青（水泥）路（西藏自治区视建设条件确定）；东、中部地区所有具备条件的建制村通沥青（水泥）路；西部地区基本实现具备条件的建制村通公路。到2010年，全国农村公路里程达到310万公里。

1、东部地区：实现所有具备条件的建制村通沥青（水泥）路。

2、中部地区：基本实现所有具备条件的建制村通沥青（水泥）路。

3、西部地区：基本实现所有具备条件的乡（镇）通沥青（水泥）路、具备条件的建制村通公路（西藏自治区视建设条件确定）。

第二节 “用“参与式发展”的理念指导农村公路 规划 和建设

由于科学发展观在发展的本质、目标和方式上与传统发展观有着根本区别，这就要求在制定包括农村道路在内的各项社会经济发展 规划 时，必须引入新的发展理念、模式和方法。为此，在制定发展 规划 时引入和遵循“参与式发展”理论，是落实科学发展观的内在的、必然的要求。

参与式发展作为当代国际发展、国际政治、经济政策、社会政策 研究 和实践领域出现频率最高的概念之一，已被包括世界银行在内的国际机构和各国政府广泛应用于制定从微观到宏观各个层面上的社会发展变革方案。参与式发展被广泛地理解为：在影响人民生活状况的发展过程中或发展计划项目中的有关决策过程中，发展主体积极、全面介入的一种发展方式。通俗的讲，参与式发展即是意味着“让群众成为受益主体、让群众参与到发展的过程之中去”。

参与式发展的途径是目标群体全面地参与到发展项目和发展活动的 规划 、实施和检测与评价过程中去。参与式发展途径的一个重要基础在于对目标群体的知识、技能、能力进行重新而公正的认识，对造成人们贫困和地区欠发达的经济、社会、政治、文化和环境等原因进行全面诊断，并充分考虑目标群体的观点和看法。参与式发展的目的是要达成社会发展的公正、公平和目标群体受益。

参与式发展的核心是“赋权”(Empowerment)。赋权的核心则是对参与和决策发展援助活动的全过程的权力的再分配，简言之，即增加社区和目标群体在发展活动中的发言权和决策权。

相对于城市居民而言，农村居民在公共资源的分配、公共产品的占有以及公共决策的影响力方面都处于弱势地位。农村公路作为服务于农业经济、服务于农村小城镇化建设、方便农民出行的重要的基础设施，与农民生产生活息息相关，而农民对于包括农村公路在内的与其生产生活息息相关的领域往往有着理性的判断。如果农村公路的 规划 和建设脱离农村、农业和农民发展的实际需要，不仅将造成资源的浪费，严重时甚至会对农村社会经济发展产生负面影响。因此，利用参与式发展的理念来指导农村公路 规划 和建设，对于实现城乡和地区统筹发展、以及农民的全面发展具有重要意义。

用参与式发展的理念指导农村公路 规划 和建设，就是要改变过去那种自上而下、被动接受式的 规划 和发展方式，充分尊重和发挥基层和农民在农村公路 规划 和建设中的智慧和作用，使村社和农民参与到 规划 或项目的各个阶段，使农村公路的 规划 和建设符合农村、农业和农民发展的实际需要，从而最大限度地提高决策的民主程度和资源的合理配置。

第三节 “十一五”农村公路建设面临的有利环境和制约因素

一、“十一五”农村公路建设面临的有利环境

“十一五”农村公路建设面临着前所未有的历史机遇和有利条件。首先，国家高度重视农村公路建设在促进城乡统筹发展中的重要作用，投入力度不断增大。自2002年以来交通系统先后实施了西部地区通县公路建设工程、县际及农村公路建设工程，中央和地方政府加大了对农村公路的投入力度，极大地推动了农村公路建设步伐。今年年初，中央1号文件将加强农村基础设施建设作为促进农民收入增加的重要措施，这为加快农村公路建设提供了极其有利的宏观环境。其次，我国经济正处于新一轮的经济增长周期，“十一五”国民经济将继续保持快速增长的势头，这将为政府加大对农村公路等公共产品的投入提供坚实的物质基础。第三，“十一五”期间我国将继续深化经济和政治体制改革，十六届三中全会明确提出：“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”，“进一步完善财政转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持”，这表明“十一五”期间农村公路发展的体制环境将不断改善，这将从根本上促进农村公路的快速发展。

二、“十一五”农村公路建设面临的制约因素

“十一五”时期，资金短缺仍是制约农村公路发展最主要的因素。在过去较长一段时期内，农村公路建设和养护实行“民办公助、民工建勤”的政策，基层地方政府(主要是县乡两级政府)主要负责对本辖区内的农村公路进行建设和养护。除少数发达地区外，大多数县乡财政都是“吃财政饭”，无力负担农村公路建设所需资金，只能通过集资、摊派、发动农民投工投劳解决，既不能保证农村公路建设资金来源的稳定性和可靠性，又加重了农民的负担。而近年来推行的农村税费改革在减轻农民负担的同时，进一步加大了县乡财政的压力，使农村公路建设面临着新的困难。

省级以上政府特别是中央政府财政投入少也是农村公路难以快速发展的重要原因。自1998年起我国开始实施积极的财政政策，尽管交通基础设施是国债投入的重点领域之一，但是国债投入主要投向干线和高等级公路，农村公路受益不多。1998—2002年，国家共安排869亿元国债资金用于公路建设，主要投向了两个方面，一是国家 规划 的“五纵七横”国道主干线项目，二是对地区经济发展有重要作用的干线公路项目。省级政府的资金则主要投向省道和一些高等级公路建设，对农村公路只有少量的非经常性的补贴。

为社会成员提供市场机制无法解决的公共产品是政府的一项基本职责。农村道路具有典型的公共产品的特征。相对于高等级公路而言，由于服务区域和对象的限制，农村公路的交通量较低、农村居民的支付能力较差、投资的经济效益低但社会效益高，这就使农村公路建设具有很强的社会公益性，很难像高等级公路那样通过市场化方式获得建设资金。因此，农村公路不仅应该作为政府投资优先考虑的领域，而且从理论上讲应该完全由政府投资修建，将其无偿提供给农村居民使用。

但是长期以来我国政府承担了大量经济建设和管理职能，没有很好地履行社会管理和公共服务职能，导致政府公共资源大量投向经济建设领域，包括农村公路在内的许多公共产品的供给缺乏足够的财政支持。由于政府职能的错位和缺位，有限的资源被大量用于经济建设领域，或主要投向干线公路和高等级公路，建设农村公路的责任主要由基层政府和农民承担。在基层地方政府财政收入普遍困难和农民收入增长缓慢的情况下，农村公路建设资金的稳定性和可靠性难以保障，成为制约农村公路发展的最主要的因素。

随着经济体制改革的不断深化，上述制约农村公路发展的体制性因素将得以逐步消除。然而经济体制改革是一个渐进的、长期的过程，这就决定了在“十一五”及以后较长的一段时期内，体制性因素对农村公路发展的制约作用将继续存在。

第四节 实现农村公路建设目标的体制和政策建议

实现“十一五”农村公路建设目标、促进农村公路健康快速发展，必须从源头人手，理顺农村公路发展的体制环境，消除体制性因素带来的不利影响。为此，应在体制改革的同时，加大政府投入，从根本上促进农村公路的建设和发展。

一、理顺农村公路发展的体制环境

在体制改革方面，应力口快建立健全公共财政制度，在财政体制改革中进一步明确各级政府的财权和事权，理顺农村公路发展的体制环境。

按照公共财政的原则，国家的职能应仅限于市场经济不能解决的问题上，即政府应该主要承担宏观经济稳定、收入再分配和公共产品的提供等职责。同时，发达国家的经验表明，随着社会经济的发展，政府将越来越多地承担社会公平和福利责任，财政开支中用于交通、环境保护等经济基础设施和教育、卫生保健等社会基础设施方面的比重将越来越大。因此，随着市场经济体制的不断完善，政府一方面应该退出竞争性 行业 ，逐步减少经济建设职能，另一方面，根据政府职能的转换重新界定财政支出范围，加大政府对于农村公路等公共产品的财政投入力度。鉴于农村公路发展对于促进城乡统筹发展具有重要作用，大力进行农村公路建设，为农业、农村的发展、农民增收以及向非农产业转移创造必要的条件就理应成为政府的责任。而且，对于农村公路这类无法交由市场机制调节的产品，是不能够、也不应该实行市场化政策的，只能由政府承担责任。

我国1994年实行的分税制改革为建立健全公共财政体制奠定了基础，但是，这一改革并没有很好地按照事权和财权相统一的原则合理划分财政收入级次和规模，财政转移支付制度也不是十分规范。这就使得一方面财权不断向中央和省级财政集中，另一方面事权和财政负担陆续下放，基层政府财权减少而事权增加。

由于农村公路主要为地方社会经济服务，因此我国有关法律明确规定，修建农村公路的责任主要在地方政府。为了保证地方政府具有投资能力，就必须进一步规范和调整各级政府的事权和财权划分，增加县级政府可支配的财政收入。只有地方基层政府的财权和事权相对应，才能保证其提供公共产品的可能性和可行性。在合理划分各级政府财权和事权的基础上，尽快建立健全规范的财政转移支付制度，通过政府间的转移支付来平衡地区财力，弥补地方政府财力上的不足，调节不同地区农村公路的发展差距，这样也体现了中央和省级政府对于农村公路发展应承担的责任。在财政体制改革的同时，还应继续采取有效措施精简县乡机构，严格控制财政供养人员的数量，防止有限的资金被行政事业开支挤占。

二、加大政府对农村公路建设的财政支持力度

今后，应从以下三方面加大政府对农村公路建设的财政支持力度：

1、国债投入重点向农村公路等领域倾斜

自1998年实施积极的财政政策以来，国家共发行国债6600亿元，有效地拉动了国民经济的持续增长。当前，我国国民经济运行仍存在着一些结构性矛盾，消费需求特别是农村地区消费需求不足的问题仍然比较突出。在这种情况下，国债作为国家宏观调控的重要手段，应将重点转向与农民增收、启动农村消费需求、改善农村生产生活条件等密切相关的领域。其中，农村公路因其在促进农村地区经济增长和社会进步等方面的重要作用理应成为国债投入的重点领域。今后，国债投入应重点向包括农村公路在内的农村基础设施建设领域倾斜，从根本上提高农村地区的内生增长能力，为农村社会经济发展创造良好的条件。

2、扩大以工代赈规模

自1984年开始，我国开始采取以工代赈方式在贫困地区开展农田、水利、县乡公路等方面的基础设施建设。实践证明，以工代赈是一种符合我国国情的、行之有效的政府运用公共投资手段实施反贫困计划的措施，对于增加农村基础设施供给、改善贫困地区和人口的生产生活条件具有重要作用。通过以工代赈方式修建农村公路，既能够为农村地区的经济发展奠定基础，又可以为农民提供短期就业机会，增加其收入，可以说一举两得。今后，应继续扩大以工代赈规模，加大贫因地区农村公路的建设力度。针对以往以工代赈项目存在的地方配套资金到位率低、资金管理不规范等的问题，可考虑加大中央资金投入力度，降低地方配套资金比例，或通过财政转移支付方式弥补地方财政配套资金缺口，同时加强对以工代赈资金和项目建设的管理，坚决杜绝对扶贫资金的挪用行为，提高扶贫资金的使用效率。

3、增大车辆购置税，养路费用于农村公路建设和养护的比例，适时开征燃油税

目前包括车辆购置税、养路费在内的税收和公路规费是公路建设和养护的主要资金来源。车辆购置税是交通部专项资金，主要用于国道主干线建设，近几年在公路运输业投资中，国道主干线使用车辆购置税的比重都在60%以上，用于补助地方县乡公路的比重基本上在8%以下。养路费是地方政府公路建设资金的主要来源，2000年以前，国道主干线建设在养路费中占的比重要高于县乡公路，近3年用于县乡公路的比重有所提高。总的来说，尽管近年来交通部门加大了对农村公路的投入力度，但对农村公路的投资比重仍然偏低，不能满足农村公路发展的需要。今后，应增大车辆购置税、养路费用于农村公路建设和养护的比例，同时积极探索高等级公路利用市场机制筹资的方式。

目前我国公路建设养护资金主要来源于养路费、客货运附加费、运输管理费等行政事业性收费，而从世界公路的发展情况看，国外发达国家基本上都是采用征收燃油税方式。因此，应根据国家费改税的整体进程，适时开征燃油税，明确国家对经营性和公益性公路的补助或投资方式。将交通规费改为燃油税，使公路建设由部门行为转化为政府行为，既有利于增强国家对公路网的宏观调控，平衡各地区之间在财力上的差距，又可以确保农村公路建设资金的规范性、稳定性和可靠性。

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